Zatrudnienie w administracji publicznej

Niemal 3,1 mln – tyle osób według Głównego Urzędu Statystycznego pracowało w polskim sektorze publicznym pod koniec 2012 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż liczba zatrudnionych ogółem wyniosła prawie 8,5 mln (dane te nie obejmują podmiotów gospodarczych o liczbie pracujących do dziewięciu osób), sektor publiczny zatrudniał ok. 36% ogólnej liczby pracujących. Z analizy przeprowadzonej przez Forum Obywatelskiego Rozwoju prof. Leszka Balcerowicza wynika, że najwięcej etatów w sektorze publicznym tworzonych jest w oświacie oraz w administracji publicznej.

Ilu mamy urzędników w Polsce? Na to pozornie proste pytanie ciężko jest uzyskać jednoznaczną odpowiedź. Rozważając problematykę zatrudnienia w administracji publicznej, podstawową trudnością w analizie danych dotyczących tego zagadnienia jest odpowiednie zdefiniowanie zakresu badań. Zasadniczo, w zależności od przyjętej definicji, liczba pracowników administracji publicznej wynosi od 0,4 mln do niemal 1 mln osób. Według obliczeń GUS w administracji publicznej pod koniec 2012 r. pracowało 436 131 osób. FOR, obliczając zatrudnienie w administracji publicznej, dorzuciło do koszyka oprócz urzędników także m.in. sędziów, prokuratorów, żołnierzy czy policjantów, doliczając tym samym niemal 997 tys. państwowych etatów.

Pojęcie „administracja publiczna” mieści w sobie wiele znaczeń, dlatego na potrzeby niniejszego artykułu postanowiono przyjąć prosty podział na administrację samorządową oraz służbę cywilną, czyli administrację rządową (zarówno centralną, jak i terenową).

Praca w samorządzie

Jak znaleźć pracę w samorządzie? Zagadnienie to zostało uregulowane w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Wszystkich informacji o wolnych stanowiskach należy szukać w Biuletynie Informacji Publicznej. Przewodnią zasadą rekrutacji w jednostkach samorządowych jest przeprowadzenie otwartego i konkurencyjnego naboru.
Wyróżnia się trzy możliwe formy nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym. Są nimi:

• wybór – w przypadku m.in. marszałków województw, starostów, burmistrzów i prezydentów miast;
  
• powołanie – w przypadku zastępców wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, powiatu lub województwa;
  
• umowa o pracę – w przypadku pozostałych pracowników samorządowych.

Przyszły samorządowiec musi spełniać szereg wymogów formalnych: musi posiadać polskie obywatelstwo (z zastrzeżeniem, że kierownik danej jednostki może wyznaczyć stanowiska, na które mogą się ubiegać obywatele Unii Europejskiej lub obywatele innych państw posiadający pozwolenie na pracę w Polsce), mieć pełną zdolność do czynności prawnych, odpowiednie kwalifikacje, a w przypadku pracowników pochodzących z wyboru lub powołania dodatkowo osoba ubiegająca się o stanowisko nie może być skazana prawomocnym wyrokiem sądowym.

Osoby stawiające pierwsze kroki w administracji samorządowej powinny przejść tzw. służbę przygotowawczą, która trwa maksymalnie trzy miesiące. Przewidziana jest ona dla osób, które nie były nigdy wcześniej zatrudnione w jednostkach samorządu na czas nieokreślony albo były zatrudnione, ale na czas określony krótszy niż sześć miesięcy. Służba polega na teoretycznym oraz praktycznym przygotowaniu do pełnienia obowiązków i kończy się egzaminem. Od jego pozytywnego wyniku uzależniona jest przyszłość zatrudnienia w administracji świeżo upieczonego urzędnika. Przejście służby przygotowawczej jest ogólną zasadą, od której ustawa przewiduje wyjątek. Jeśli dana osoba ma wiedzę i umiejętności, które umożliwiają należyte wykonywanie obowiązków służbowych, służbę można pominąć. Decyzję tę podejmuje kierownik urzędu, czyli przykładowo burmistrz. Zwolnienie ze służby nie jest jednak tożsame ze zwolnieniem z obowiązku zdania egzaminu.

Samorządy okiem NIK

W 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wyniki kontroli, która obejmowała m.in. realizację zadań pracodawcy w odniesieniu do pracowników jednostek samorządu terytorialnego. NIK ocenę przestrzegania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miasta, starostów i marszałków określiła jako pozytywną mimo stwierdzonych nieprawidłowości.

W stosunku do jakich kwestii NIK odniosła się najmniej przychylnie? Okazuje się, że samorządy wciąż mają problemy z transparentnością zatrudniania swoich pracowników. Z lektury kontroli dowiadujemy się, iż w ponad 42% urzędów nie dopełniono obowiązków związanych z przeprowadzeniem otwartych i konkurencyjnych konkursów. Nieprawidłowości w niewielkim stopniu dotyczyły kwalifikacji skontrolowanych urzędników. Większe niedociągnięcia odnotowano w wymiarze formalnym; przykładowo w niektórych urzędach nie przestrzegano terminów publikowania ogłoszeń o naborze i informacji o jego wynikach w BIP, dawano za krótkie terminy na składanie dokumentów aplikacyjnych kandydatów na pracowników (łamiąc tym samym ustawowy wymóg co najmniej dziesięciu dni) bądź zamieszczano niekompletne ogłoszenia o naborze.

Niemal w co trzecim urzędzie problemem okazała się kwestia awansów wewnętrznych. Praktyka ta polega na awansowaniu pracowników ze stanowisk nieurzędniczych, np. pomocniczych i obsługi, na stanowiska stricte urzędnicze. Okazuje się, że urzędy stosunkowo chętnie zatrudniają swoich pracowników, a urzędnicy wyłonieni w taki sposób często nie są w ogóle kierowani na obowiązkową służbę przygotowawczą. Stanowi to więc naruszenie ustawowej zasady wyłaniania urzędników w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Pamiętać jednak należy, iż kontrola NIK miała miejsce przed nowelizacją ustawy o pracownikach samorządowych, która weszła w życie we wrześniu bieżącego roku. Wspomniana nowelizacja wprost zakazuje tego rodzaju procederów. Doprecyzowanie przepisów polega na daniu możliwości awansu wewnętrznego sumiennym urzędnikom, ale jedynie w ramach tej samej grupy stanowisk (czyli stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych urzędniczych; stanowisk doradców i asystentów bądź stanowisk pomocniczych i obsługi). Mówiąc obrazowo, w świetle nowo obowiązującego prawa niedopuszczalne będzie zatrudnienie przykładowo asystenta na stanowisko urzędnika, z pominięciem otwartego naboru. Czy zmiana przepisów będzie miała przełożenie na praktykę, dowiemy się zapewne w niedalekiej przyszłości. Wydaje się jednak, iż nawet wyrażony wprost ustawowy zakaz może nie ukrócić procederu „ustawianych” konkursów.

Praca w służbie cywilnej

Korpus służby cywilnej w Polsce tworzy zespół urzędników administracji rządowej (zarówno centralnej, jak i terenowej zespolonej oraz niezespolonej). Chodzi tu m.in. o urzędników zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, w skład urzędów centralnych organów administracji rządowej czy urzędów wojewódzkich. W skład służby cywilnej nie wchodzą natomiast wyżej zaprezentowani urzędnicy samorządowi.

Mówiąc o korpusie służby cywilnej, możemy wyróżnić dwa rodzaje stosunku pracy funkcjonujące w jej obrębie. Osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę nazywa się fachowo pracownikami służby cywilnej, natomiast osoby, które uzyskały mianowanie, stają się urzędnikami służby cywilnej.

Podobnie jak w przypadku samorządów, nabór do służby cywilnej przeprowadzany jest w sposób otwarty i konkurencyjny. Zbieżność rozwiązań prawnych znajdujemy również w kwestii osób rozpoczynających po raz pierwszy pracę w korpusie, które również przechodzą przez służbę przygotowawczą kończącą się egzaminem. Z osobami takimi nawiązuje się umowę o pracę na czas określony dwunastu miesięcy. Służba przygotowawcza trwa natomiast maksymalnie cztery miesiące. Zwolnieni z niej są absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz osoby, które zostały zwolnione z tego obowiązku przez dyrektora generalnego urzędu (najczęściej są to ci, którzy posiadają wykształcenie prawnicze lub administracyjne). Jednak obowiązek zdania egzaminu obejmuje wszystkich.
Będąc członkiem korpusu, warto starać się o uzyskanie statusu urzędnika mianowanego. Dlaczego? Motywacja jest prosta: urzędnik mianowany zarabia więcej, przysługuje mu dodatkowy urlop oraz cieszy się większą stabilnością zatrudnienia. Szansę na mianowanie zyskują osoby, które wchodzą w skład korpusu służby cywilnej, przepracowały w niej trzy lub dwa lata (w drugim przypadku wymagana jest zgoda dyrektora generalnego danego urzędu). Konieczne jest także posiadanie tytułu magistra (tym samym tytuł licencjata lub inżyniera nie wystarcza) i wykazanie się znajomością co najmniej jednego języka obcego wymienionego w ustawie o służbie cywilnej. Mianowani mogą być żołnierze rezerwy albo osoby niepodlegające powszechnemu obowiązkowi obrony. Dopiero spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków upoważnia zainteresowanego do przystąpienia do tzw. postępowania kwalifikacyjnego, które przeprowadzane jest przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Polega ono na przeprowadzeniu kilkugodzinnego egzaminu pisemnego (testu wiedzy z takich zagadnień, jak np. prawo, administracja publiczna, finanse publiczne, polityka zagraniczna, organizacja i zarządzanie, oraz testu psychologicznego sprawdzającego predyspozycje i umiejętności kandydata). Czy to wszystko wystarcza, by uzyskać mianowanie? Odpowiedź jest negatywna. Trzeba się liczyć również z faktem, iż liczba chętnych, którzy mogą zostać mianowani na dany rok, ustalana jest w ustawie budżetowej. Zatem w praktyce wiele osób, które pomyślnie przeszły postępowanie kwalifikacyjne, nie mieści się w limicie mianowań. Gdy tak się dzieje, mianowanie otrzymują osoby, które zdobyły najlepsze wyniki w postępowaniu kwalifikacyjnym. Potwierdzają to statystyki. Wedle wyliczeń „Dziennika Gazety Prawnej” w 2012 i 2013 r. było sześciu kandydatów na jedno miejsce. W roku ubiegłym do egzaminu przystąpiło ok. 2 tys. osób, z czego 1,3 tys. zdało go pozytywnie. Mianowanie zgodnie z przewidzianym limitem otrzymało 500 osób. Limit na 2013 r. jest jeszcze niższy i wynosi 200 mianowań. Wedle informacji, które można znaleźć na stronie internetowej służby cywilnej, jedynie 6% członków korpusu mogło pochwalić się mianowaniem; pozostałe 94% stanowią pracownicy pracujący na podstawie umowy o pracę.

Służba bardziej profesjonalna?

W ciągu ostatnich 15 lat administrację rządową regulowały aż cztery ustawy. Czy zmiana prawa się opłaciła? Jak wskazuje Jacek Jezierski, znowelizowanie ram prawnych służby cywilnej dało lepsze podstawy do zbudowania profesjonalnego, rzetelnego i politycznie neutralnego aparatu państwowego, skutecznie wykonującego zadania publiczne. Tezę tę potwierdzają wyniki kontroli NIK przeprowadzonej w 2012 r. Pozytywnie oceniono działalność Szefa Służby Cywilnej, uchybienia formalne odnotowano natomiast w ocenie realizacji niektórych zadań dyrektorów generalnych urzędów i w działalności KSAP.

Mimo niezaprzeczalnej poprawy do pełnego sukcesu jeszcze daleko. Ciekawa lektura raportu Mechanizmy przeciwdziałania korupcji w Polsce przygotowanego w ramach współpracy Instytutu Spraw Publicznych oraz Transparency International uzmysławia, że jest nieźle, lecz nie bajkowo (administracja publiczna otrzymała ocenę 60 na 100 punktów). Autorzy skoncentrowali się w analizie tylko i wyłącznie na rządowej administracji centralnej (wykluczono pracowników niezespolonej administracji rządowej i administracji rządowej wojewódzkiej).

Co prawda, administracja centralna podejmuje liczne przedsięwzięcia, które mają doprowadzić do podniesienia jakości swojego funkcjonowania, jednak nie zawsze te działania można uznać za skuteczne. Biorąc pod uwagę kryteria związane ściśle z zatrudnieniem w administracji publicznej, można wyróżnić kilka głównych nieprawidłowości występujących w tym sektorze. Są to m.in.:

• problem zarządzania kadrami i brak skutecznych mechanizmów motywowania pracowników;
  
• wadliwy system rekrutacji, który nie jest w stanie zagwarantować wyłowienia pracowników o najbardziej adekwatnych kompetencjach na dane stanowisko;
  
• brak dostatecznej ochrony dla urzędników, którzy ujawniają nieetyczne zachowania w administracji (whistleblower);
  
• brak publicznego dostępu do oświadczeń majątkowych urzędników.

Wnioski

Wielkość zatrudnienia w administracji publicznej jest tematem drażliwym. Zewsząd słychać głosy o nadmiernym jej rozroście. Fakt faktem, urzędników przybywa od lat – od roku 1990 spadek zatrudnienia w administracji publicznej odnotowano jedynie w 2002, 2011 i 2013 roku. Zwiększona liczba osób zatrudnionych w administracji tłumaczona jest większą ilością zadań na nią nakładanych – zwłaszcza w kontekście wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Najwięcej etatów dla urzędników przybyło zwłaszcza w samorządach, w szczególności w gminach i miastach działających na prawach powiatu. W ostatnich latach jedynie w 2011 r. odnotowano spadek liczby samorządowych urzędników (ubyło wtedy ok. 6 tys. etatów). Tendencja spadkowa odwróciła się jednak już w następnym roku, a wzrost trwa do dziś.

Mimo tendencji wzrostowej, na tle pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej, jeśli chodzi o zatrudnienie w administracji publicznej w 2012 r., Polska została sklasyfikowana dopiero na 15. miejscu. Jest to wynik poniżej średniej europejskiej, która pod względem udziału zatrudnionych w sekcji „O” (administracja publiczna i obrona narodowa; obowiązkowe zabezpieczenia społeczne) w zatrudnieniu ogółem wynosi 7%.

Czy 15. miejsce to powód do dumy, czy też na odwrót? To już kwestia indywidualnego osądu. Z jednej strony zwolennikom odchudzania administracji często trudno nie przyznać racji, z drugiej natomiast należy zastanowić się, czy zbyt szczupła administracja nie doprowadziłaby do pogorszenia się usług przez nią świadczonych. Niemniej jednak ogólną ilość urzędników w Polsce można uznać za stosunkowo rozsądną.

W artykule tym nie skoncentrowano się na rozstrzyganiu kwestii, czy liczba pracujących w Polsce urzędników jest odpowiednia, gdyż, jak wynika z danych Eurostatu, nie wyróżniamy się w tej kwestii na tle innych krajów. Zaprezentowane w publikacji problemy związane ze strukturą oraz kulturą zarządzania kadrami udowadniają, iż nie liczba pracujących urzędników, a ich jakość ma dużo większy wpływ na funkcjonowanie administracji publicznej w Polsce.