Skuteczne metody przeciwdziałania bezrobociuna przykładzie wybranych krajów UE

W artykule „Publiczne służby zatrudnienia. Czy są nam potrzebne?” opublikowanym w marcu 2014 roku na portalu rynekpracy.pl, został poruszony temat efektywności funkcjonujących w Polsce urzędów pracy. Rodzimy model przeciwdziałania bezrobociu bez wątpienia nie jest idealny. Jakie metody przeciwdziałania bezrobociu doprowadzają do realnego spadku stopy bezrobocia? Pierwszym krokiem prowadzącym do uzyskania odpowiedzi na to pytanie powinno być zapoznanie się z praktykami stosowanymi w innych krajach. Poniższy artykuł opisuje dobre praktyki stosowane w tym celu w Wielkiej Brytanii, Niemczech i Holandii.

Program Pracy w Wielkiej Brytanii

Jednym z krajów, który prowadzi wyjątkowo aktywną politykę przeciwdziałania bezrobociu jest Wielka Brytania. Kluczowymi zmianami w ostatnich latach, które zostały wprowadzone w brytyjskim systemie jest zwiększenie elastyczności działania tzw. JobCentre Plus (odpowiednik Urzędu Pracy) oraz rozpoczęcie w 2011 roku Programu Pracy (Work Programme). Celem tego programu jest powrót do zatrudnienia osób w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy przez przekazywanie ich aktywizacji podmiotom zewnętrznym. Program Pracy zastąpił ponad 20 innych programów aktywizacyjnych (m.in. New Deals, Employment Zones and Flexible New Deal) stosowanych wcześniej w Wielkiej Brytanii. Poniżej znajduje się lista wprowadzonych rozwiązań:

• uproszczenie systemu zasiłkowego - stopniowe zastępowanie dotychczasowych czterech typów zasiłków (zasiłku dla osób poszukujących pracy, zasiłku wspierającego zatrudnienie, zasiłku z tytułu niezdolności do pracy oraz wsparcia dochodowego dla samotnych rodziców oraz wybranych innych grup) jednym, zintegrowanym zasiłkiem tzw. Universal Credit. Takie rozwiązanie ma za zadanie zachęcić osoby bezrobotne do podejmowania nawet krótkoterminowych i niskopłatnych prac, ponieważ podjęcie takiej aktywności przestaje oznaczać rezygnację ze wsparcia dochodowego ze strony państwa.

• współpraca Publicznych Służb Zatrudnienia z zewnętrznymi dostawcami - za aktywizację bezrobotnych w początkowym okresie bezrobocia (przez 9 – 12 miesięcy) odpowiedzialne jest JobCentre Plus. W razie gdyby zastosowane metody okazały się nieskuteczne, bezrobotny zostaje skierowany do Programu Pracy, dzięki któremu jego aktywizacja zlecana jest podmiotowi zewnętrznemu. W celu realizacji programu, kraj został podzielony na 18 regionów, a w każdym z nich został podpisany kontrakt z przynajmniej dwoma dostawcami.

• profilowanie bezrobotnych – profilowanie osób bezrobotnych pod względem trzech czynników: rodzaju otrzymywanego zasiłku, wieku oraz oddalenia od rynku pracy. Biorąc pod uwagę powyższe elementy, osoby poszukujące pracy podzielono na kilka grup. W zależności od przynależności do danej grupy, jednostki w różnym momencie przechodzą spod opieki JobCentre Plus do dostawcy zewnętrznego.

Aktywizacja bezrobotnych w Wielkiej Brytanii podzielona jest więc na 2 etapy: pomoc oferowaną przez JobCentre Plus oraz aktywizację przez zewnętrznego dostawcę w ramach Programu Pracy. Na działania JobCentre Plus składają się trzy elementy:



Finansowanie Programu Pracy opiera się na zasadzie zapłaty za konkretne wyniki. Płatności dla dostawców zewnętrznych wypłacane są w trzech etapach. Pierwszym z nich jest płatność początkowa – niewielka opłata za podjęcie współpracy z daną osobą, która jednak ma zostać zlikwidowana w ciągu 3 lat od rozpoczęcia programu. Dostawcy zewnętrzni otrzymują także w zależności od rezultatów opłatę za zatrudnienie – wypłacaną, gdy osoba skierowana do danego dostawcy znajdzie i utrzyma pracę przez 6 miesięcy (lub 3 jeśli osoba, z którą ma do czynienia dostawca jest w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy). Ponadto kontrahenci wynagradzani są za trwałość zatrudnienia – wypłacaną za każde 4 tygodnie utrzymania pracy przez daną osobę, przez okres od 1 do 2 lat.

W Wielkiej Brytanii zastosowano podejście „Black-box” (czarna skrzynka), które zakłada dobranie takiego wsparcia procesu reintegracji, który byłby oparty na indywidualnych potrzebach uczestnika programu. Kluczową różnicą w odniesieniu do wcześniejszych rozwiązań jest fakt, że dostawcom usług aktywizacyjnych w ramach Programu Pracy pozostawiona została możliwość doboru narzędzi, które mają doprowadzić do zatrudnienia skierowanej do nich osoby, bez narzuconych przez Ministerstwo rozwiązań. Dostawca jest jednak zobligowany do przedstawienia rodzajów metod, które stosuje oraz do określenia minimum usług oferowanych każdemu uczestnikowi programu. Aktywizacja w ramach Programu Pracy trwa 2 lata. Dodatkową innowacją programu jest możliwość składania skarg przez jego uczestników. Każdy zewnętrzny dostawca jest zobowiązany do wprowadzenia w swojej organizacji procesu składania skarg w sytuacji, w której uczestnik programu nie jest zadowolony z działań, które zostały podjęte względem jego osoby.

Jak poinformowało Office For National Statistics (ONS) w styczniu tego roku, liczba bezrobotnych w Wielkiej Brytanii spadła o 167 tys. i wynosi obecnie 2,3 mln osób. Skuteczność samego Programu Pracy jest jednak trudna do ocenienia. Biorąc pod uwagę odsetek osób, które w ciągu pierwszych 12 lub 24 miesięcy od dołączenia do programu znalazły trwałą pracę) można zaobserwować, że efektywność programu rośnie wraz z czasem jego trwania. Dla grup, które rozpoczęły program w czerwcu 2011 wartość ta wyniosła 8,5%, a dla grupy z marca 2012 już 13,4%. Dane dla dłuższego okresu udziału w Programie Pracy wskazują, że po 21 miesiącach uczestnictwa w programie 1 na 5 uczestników znalazło trwałe zatrudnienie.

„Wspierać i wymagać” – reformy Hartza w Niemczech

W latach 2001 – 2002 stopa bezrobocia w Niemczech osiągnęła alarmującą wartość 12%. Bodziec ten zmusił ówczesne władze do podjęcia konkretnych kroków w celu poprawy sytuacji na rynku pracy. W lutym 2002 roku została powołana do życia Komisja ds. nowoczesnych świadczeń na rynku pracy, zwana komisją Hartza, od nazwiska jej szefa i doradcy ówczesnego kanclerza, Petera Hartza. Szacunki wskazujące na fakt, że tylko co dziesiąta osoba, która traciła pracę od razu rozpoczynała intensywne poszukiwania nowego zatrudnienia, pozwoliły Hartzowi dojść do wniosku, że bycie bezrobotnym w Niemczech jest zbyt wygodne. Wysokość zasiłku, wypłacana bezrobotnemu przez 3 lata, była bliska ostatniej płacy (należy dodać, że przez okres wypłacania świadczenia wysokość zasiłku ulegała stopniowemu zmniejszeniu). Bezrobotnym przysługiwało także prawo do korzystania z rozbudowanej pomocy socjalnej. Wprowdzony przez Hartza program aktywizacji bezrobotnych w Niemczech odbywał się pod hasłem: „wspierać i wymagać”. Istotą działań była próba zmiany myślenia osób bezrobotnych, tak aby bezrobocie było przez nich postrzegane jako stan, który chcą jak najszybciej opuścić. Wprowadzone w Niemczech zmiany skupiały się głównie na:

• wdrożeniu działań ukierunkowanych na kształcenie zawodowe bezrobotnych i inne formy wsparcia zamiast samego wypłacania zasiłków – obowiązek ten spoczywa na niemieckiej Agencji Pracy (Arbeitsagentur). W trzeciej części kodeksu socjalnego zostały wymienione różnorakie działania mające na celu wsparcie bezrobotnych na drodze kształcenia zawodowego, do których należą m.in.: pośrednictwo w znalezieniu pracy lub kursów doszkalających, czy pokrycie kosztów dokształcania zawodowego. Począwszy od 1 stycznia 2005 roku zmieniono także warunki przysługiwania oraz wysokość świadczeń dla bezrobotnych,

• wprowadzeniu nowych form zatrudnienia – tj. takich, które nie są pełnoetatowym zatrudnieniem podlegającym obowiązkowym składkom na ubezpieczenia społeczne,

• udzielaniu pomocy finansowej dla osób pobierających zasiłek dla bezrobotnych na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej – warunkiem otrzymania takiego wsparcia jest posiadanie wiedzy i umiejętności w zakresie prowadzenia danej działalności gospodarczej. Agencja Pracy może przyznać do 5 tys. euro na zakup sprzętów i wyposażenia i wspomaga finansowo taką nową firmę przez 15 miesięcy,

• przydzieleniu każdemu bezrobotnemu konsultanta do spraw znalezienia pracy – funkcję konsultanta pełni wyznaczony pracownik urzędu pracy, z którym osoba bezrobotna może się kontaktować w sprawach związanych m.in. z poszukiwaniem pracy, szkoleniami, czy wypłatami zasiłków.

Po wprowadzeniu tych reform stopa bezrobocia w Niemczech w ciągu 5 lat spadła do poziomu 6 - 7%. Po 2005 roku liczba bezrobotnych systematycznie się zmniejszała. Jesienią 2008 roku osiągnęła po raz pierwszy od lat 90. rekordowo niską wartość – bez pracy pozostawało ok. 3 mln osób (w 2005 roku liczba ta była większa o 2 mln osób). Od zimy 2008 r. liczba bezrobotnych zaczęła ponownie wzrastać, jednak było to spowodowane globalnym kryzysem finansowym i gospodarczym.

Holenderski sposób na niskie bezrobocie

Stopa bezrobocia w Holandii od lat utrzymuje się na niskim poziomie – od 1996 roku nie przekroczyła 7%. Jest to skutek działań przeprowadzanych od początku lat 80. XX wieku na holenderskim rynku pracy. Reformy dotykały wielu obszarów: obejmowały zarówno ograniczenie dostępu do wcześniejszych emerytur, jak i zmiany w systemie rentowym, czy w systemach zasiłków chorobowych i zasiłków dla bezrobotnych.

Do początku lat 90. XX w. holenderska Publiczna Służba Zatrudnienia (PSZ) podlegała ministerstwu pracy i polityki społecznej. Na początku XXI w. system pośrednictwa pracy i prowadzenia aktywnych polityk rynku pracy został częściowo sprywatyzowany.

Biorąc pod uwagę rodzaj zleceniodawcy, holenderski rynek dzieli się na dwa niezależne od siebie obszary. Pierwszy z nich przeznaczony jest dla osób, którym przysługuje zasiłek dla bezrobotnych oraz niepełnosprawnych. Odpowiada za niego Instytucja Zarządzania Ubezpieczeniami Pracowniczymi (Uitvoering Werknemersverzekeringen – UWV). Drugi, dedykowany osobom bez prawa do zasiłku, podlega pod samorządy lokalne. Istotą rozwiązania jest współpraca pomiędzy publicznymi służbami zatrudnienia a prywatnymi agencjami. W przypadku tego modelu dostawcy mogą nie tylko zostać podwykonawcami różnorakich prostych usług, ale mają też możliwość przyjmowania zleceń dotyczących zatrudniania bezrobotnych. Instytucje publiczne zachowały jednak możliwość zarządzania procesem aktywizacji zawodowej osób poszukujących zatrudnienia.

Wszyscy bezrobotni mają obowiązek rejestracji w Instytucji Zarządzania Ubezpieczeniami Pracowniczymi (UWV). Tam też dokonywana jest wstępna klasyfikacja bezrobotnego – tzw. profilowanie. Kolejnym etapem jest skierowanie bezrobotnego do odpowiedniej instytucji. Menadżerowie w strukturach UWV zajmują się tymi osobami, które spełniają warunki do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych lub niepełnosprawnych. Jeśli natomiast bezrobotnemu nie przysługuje żaden z tych zasiłków, zostaje oddelegowywany do placówki samorządu lokalnego. Niezależnie od tego, jaka instytucja zajmuje się bezrobotnym, ścieżka jego dojścia do zatrudnienia jest w całości projektowana przez specjalnie wykwalifikowanego w tym celu pracownika socjalnego (menadżera klienta). W jego kompetencji jest także monitorowanie przebiegu tego procesu oraz odpowiedni dobór narzędzi reintegracyjnych. Warto podkreślić, że w tym modelu osoba poszukująca pracy ma do czynienia z jednym pracownikiem socjalnym. Innowacją holenderskiego rozwiązania jest także wprowadzenie w 2004 roku możliwości zawierania indywidualnych kontraktów między bezrobotnymi a Prywatnymi Agencjami Zatrudnienia (PAZ). Bezrobotny może w tym celu wystosować prośbę do UWV o zawarcie w jego imieniu indywidualnego kontraktu reintegracyjnego (Individuele Reintegratieovereenkomst – IRO) z wybraną przez siebie PAZ spośród tych, które zwyciężyły w lokalnym przetargu. Taka umowa może być zawarta maksymalnie na 2 lata

Dostawcom usług przysługuje wynagrodzenie za sam fakt zorganizowania i uczestnictwa bezrobotnego w danym przedsięwzięciu (szkoleniu, stażu, spotkaniu z doradcą). W przypadku usług umieszczenia w zatrudnieniu należna zapłata uzależniona jest od efektów działań. Za pozytywny rezultat jest uznawane zatrudnienie osoby bezrobotnej na okres co najmniej 6 miesięcy.

Podsumowanie

Władze każdego kraju zmuszone są do opracowania własnej strategii przeciwdziałania bezrobociu, która dostosowana będzie do jego indywidualnych cech i uwarunkowań. Wiele sposobów radzenia sobie z problemem bezrobocia przynosi jednak efekty niezależnie od innych czynników. Podstawową kwestią jest wypracowanie metod, które nie będą traktować bezrobotnych jako grupy jednolitej wewnętrznie. Do tego celu warto stosować tzw. profilowanie osób zgłaszających się do urzędu. Dobre efekty przynosi także przydzielenie każdemu poszukującemu pracy konsultanta, który ma za zadanie monitorować postępy bezrobotnego w poszukiwaniu zatrudnienia oraz wskazywać dostępne kierunki rozwoju. Doświadczenia innych krajów pokazują także, że pozytywne rezultaty w procesie powrotu do pracy bezrobotnych daje współpraca instytucji publicznych oraz podmiotów zewnętrznych. Ważne jest jednak, aby zewnętrzni dostawcy dysponowali swobodą w podejmowaniu działań w stosunku do osób, które do nich trafią. Zastosowanie wymienionych metod wymaga dużego nakładu pracy, ale obniżający się poziom bezrobocia w krajach, które je wykorzystują nie pozostawia wątpliwości, że gra jest warta świeczki.

Joanna Szwed