Pomagać efektywnie – aktywna walka z bezrobociem

W większości krajów Europy pasywny model rynku pracy - oparty na wypłacaniu zasiłków i innych świadczeń na rzecz bezrobotnych - odchodzi do przeszłości. Jego miejsce zajmuje model aktywny, którego celem jest aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy oraz próba szybkiego i efektywnego włączenia ich w szeregi pracujących. W państwach o wysoko rozwiniętych, stabilnych gospodarkach tzw. aktywna polityka rynku pracy (ALMP – Active Labour Market Policy) jest podstawowym narzędziem przeciwdziałania bezrobociu i zwiększania zatrudnienia. W Polsce jej popularność rośnie, choć w dziedzinie ALMP nasz kraj ma nadal wiele do zrobienia. Korzyści aktywnego modelu dostrzegają jednak najważniejsze polskie instytucje, z Kancelarią Premiera na czele. W raporcie „Polska 2030” - opracowanym i wydanym przez Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów - wdrożenie aktywnego modelu rynku pracy zostało uznane za jedno z najważniejszych wyzwań rozwojowych Polski w najbliższej przyszłości.

Roboty publiczne, szkolenia, staże…

Istotnym elementem aktywnych polityk rynku pracy jest zwiększanie szans bezrobotnych na ponowne zatrudnienie. Odbywa się to dzięki podwyższaniu lub zmianie ich kompetencji, objęciu wsparciem przez doradców zawodowych, angażowaniu w roboty publiczne czy dofinansowywaniu pomysłów na biznes. Z perspektywy makroekonomicznej ALMP oddziałują na popytową stronę rynku pracy – zwiększają ilość powstających w gospodarce nowych miejsc pracy i usprawniają funkcjonowanie tzw. pośredniaków. Aktywne polityki rynku pracy starają się zwalczyć przyczyny bezrobocia i to odróżnia je od programów pasywnych, skupionych na przeciwdziałaniu skutkom bezrobocia. Podstawowe rodzaje pasywnych i aktywnych programów rynku pracy przedstawiono w tabeli 1.



Zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w Polsce dostępnych jest 10 form aktywizacji zawodowej. Cześć z nich przeznaczona jest dla wybranej kategorii bezrobotnych, a z innych mogą korzystać wszystkie osoby zarejestrowane w powiatowych urzędach pracy. Szczególną opieką obejmuje się zwłaszcza osoby przed 25. rokiem życia oraz bezrobotnych w tzw. szczególnej sytuacji na rynku pracy. Są to przykładowo: bezrobotni długotrwale, reprezentanci pokolenia 50+, osoby o najniższym stopniu wykształcenia czy byli więźniowie, którzy po odbyciu wyroku nie powrócili na rynek pracy. Dwie formy aktywizacji wymienione w ustawie – prace interwencyjne oraz roboty publiczne – są dostępne wyłącznie dla wyżej wymienionych grup osób bezrobotnych.

Prace interwencyjne mogą być inicjowane i finansowane przez urząd pracy w sytuacji, gdy „pośredniak” nie jest w stanie przedstawić bezrobotnemu odpowiedniej propozycji zatrudnienia. W ramach prac interwencyjnych pracodawcy podejmują z bezrobotnymi współpracę, otrzymując w zamian refundację części kosztów wynagrodzenia i składek na ubezpieczenia społeczne. Transferów dokonuje urząd pracy, a ich wysokość i częstotliwość (w ujęciu miesięcznym lub dwumiesięcznym) zależy od umowy zawartej z pracodawcą. Czas zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych waha się od 6 do 24 miesięcy i zależy od indywidualnej sytuacji bezrobotnego na rynku pracy oraz częstotliwości dokonywania transferów.
Roboty publiczne mogą być organizowane przez gminy oraz organizacje pozarządowe, których działalność związana jest na przykład z ochroną środowiska, sportem i turystyką czy pomocą społeczną. Jednostki te mogą ubiegać się o zatrudnienie bezrobotnych przy realizowanych przez siebie inwestycjach infrastrukturalnych i innych zadaniach o charakterze inwestycyjnym. Warunkiem jest, aby przedsięwzięcia te były w pełni lub częściowo finansowane z budżetu państwa lub samorządu terytorialnego. Środki mogą także pochodzić z funduszy celowych lub funduszy własnych organizacji zajmujących się opieką społeczną i obsługą bezrobocia. Aktywizacja poprzez roboty publiczne jest krótsza niż w przypadku prac interwencyjnych. Łączny czas zatrudnienia nie może przekroczyć 6 miesięcy. Inna jest także kwota refundacji, która trafia do pracodawcy. Jej wysokość to maksymalnie 50% średniego miesięcznego wynagrodzenia oraz składki na ubezpieczenie społeczne należnej od refundowanej płacy.

Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, w 2008 roku pracami interwencyjnymi objętych zostało 46 tys. bezrobotnych. Liczba uczestników robót publicznych wyniosła natomiast 44,5 tys. Na przestrzeni lat 2004-2008 w prace interwencyjne angażowano systematycznie coraz mniej osób – w 2008 roku beneficjentów tego programu było o ponad 50% mniej niż w roku 2004. Zmniejszyła się również liczba zaangażowanych w roboty publiczne. W 2008 roku popularność tej formy wsparcia zmniejszyła się o 40% w stosunku od roku 2004. Największy spadek zanotowano w roku 2006. W kolejnych latach nastąpiło jednak „odbicie” – liczba osób objętych tym programem zaczęła wykazywać trend wzrostowy.



Dla bezrobotnych absolwentów przed 25. rokiem życia oraz bezrobotnych absolwentów szkół wyższych, którzy nie ukończyli 27 lat, przeznaczony jest staż zawodowy. Narzędziem zbliżonym do stażu, ale kierowanym do osób bezrobotnych długotrwale, bez kwalifikacji zawodowych, powyżej 50 roku życia czy niepełnosprawnych, jest z kolei przygotowanie zawodowe. Od 01.02.2009 roku przyjęło ono formę przygotowania zawodowego dorosłych, które może się odbywać w dwóch formach: praktycznej nauki zawodu lub przyuczenia do pracy. Tym, co rozróżnia staż od przygotowania zawodowego, jest cel. Staż służy zdobyciu pierwszych doświadczeń zawodowych bez nawiązywania z pracodawcą umowy o pracę. Przygotowanie zawodowe zmierza do pozyskania nowych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W trakcie odbywania stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych uczestnicy otrzymują wynagrodzenie w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. W 2008 roku programem staży dla absolwentów objętych zostało niemal 170 tys. młodych bezrobotnych. Statystyki dla przygotowania zawodowego przedstawiały się nieco skromniej. W 2008 roku skorzystało z nich 79,3 tys. bezrobotnych.



W celu zwiększenia szans bezrobotnych na znalezienie zatrudnienia i podwyższenie lub zmianę ich kwalifikacji zawodowych, osoby te obejmuje się programami szkoleń. Organizatorem szkoleń są powiatowe urzędy pracy, a długość pojedynczego programu szkoleniowego wynosi zazwyczaj 6 miesięcy. W przypadkach uzasadnionych harmonogramem, czas „treningu” może zostać wydłużony do 12 miesięcy. Jeśli w projekcie uczestniczy bezrobotny nieposiadający żadnych kwalifikacji zawodowych, to może być to okres nawet 2 lat. Jeśli chodzi o koszt szkolenia, to jego wysokość na jedną osobę nie może przekroczyć dziesięciokrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę (w 2009 roku – 12 760 PLN, od stycznia 2010 – 13 170 PLN). Wsparcie takie przysługuje osobom bezrobotnym raz na trzy lata. W okresie odbywania szkolenia bezrobotny otrzymuje ponadto dodatek szkoleniowy w wysokości 20% zasiłku. Młodzieży do 25. roku życia przysługuje stypendium w wysokości 40% tego świadczenia.

Na wniosek bezrobotnego starosta może ponadto sfinansować koszty egzaminów i kursów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń oraz określonych uprawnień i tytułów zawodowych. Kwota dofinansowania wynosi 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i jest pobierana ze środków Funduszu Pracy. Dofinansowywane są również koszy studiów podyplomowych. Do bezrobotnego może trafić nawet 75% kosztów edukacji, jeżeli udowodni, że zdobyty dyplom zapewni mu uzyskanie odpowiedniej pracy. W 2008 roku polskie urzędy pracy objęły szkoleniami 168,4 tys. osób.



Najnowszą formą aktywizacji bezrobotnych, wprowadzoną w 2005 roku, są prace społecznie użyteczne. Wykonywać je mogą osoby zarejestrowane w urzędzie pracy, którym upłynął jednak czas pobierania zasiłku bądź też nigdy nie nabyły do niego prawa. Organizatorami prac społecznie użytecznych są gminy, a miejsce ich wykonywania to domy pomocy społecznej oraz organizacje i instytucje zajmujące się pomocą charytatywną lub wsparciem lokalnej społeczności. W tym przypadku ustawa nie zawiera ograniczeń czasowych. W programie prac społecznie użytecznych bezrobotni mogą uczestniczyć przez cały rok, a nawet dłużej. Ustalono jednak maksymalny tygodniowy wymiar czasu pracy – nie więcej niż 10 godzin. Z perspektywy osoby bezrobotnej duże znaczenie mają dwie charakterystyki tej formy aktywizacji. Po pierwsze, za wykonywanie prac społecznie użytecznych osobie bezrobotnej przysługuje wynagrodzenie w wysokości co najmniej 6 PLN na godzinę. Po drugie, osoba zaangażowana w program takich prac jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym i wypadkowym. Przywileje te mogą być jednak odebrane w momencie, gdy bezrobotny odmówi uczestnictwa w programie. Osoba taka jest wtedy wykreślana z rejestru bezrobotnych, tracąc tym samym prawo do ubezpieczenia. Ma to na celu zdyscyplinowanie bezrobotnych i uniemożliwienie zatrudnienia w szarej strefie.

Z punktu widzenia całej gospodarki najbardziej efektywnym narzędziem rynku pracy są środki na podjęcie działalności gospodarczej. Wsparcie takie nie przysługuje jednak wszystkim bezrobotnym korzystającym z usług urzędów pracy. Pieniędzy nie otrzymają osoby, które w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie odmówiły podjęcia zatrudnienia wskazanego przez urząd pracy, nie chciały uczestniczyć w szkoleniu lub przygotowaniu zawodowym, wykonywać prac społecznie użytecznych bądź wziąć udziału w robotach publicznych. Środki nie zostaną również przyznane tym z bezrobotnych, którzy w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku otrzymali już dofinansowanie do własnej działalności gospodarczej z funduszy publicznych. Maksymalna kwota dofinansowania, na którą liczyć może bezrobotny, to pięciokrotność przeciętego wynagrodzenia (w II kwartale 2009 roku – 15 407,40 PLN).

Z roku na rok rośnie liczba osób otrzymujących wsparcie finansowe na uruchomienie własnego biznesu. W 2005 roku dofinansowanie trafiło do niecałych 25 tys. bezrobotnych, a w 2008 roku pomoc uzyskało już ponad 51 tys. osób.

Koszty i efektywność

W Polsce wydatki na ALMP są niższe niż w innych krajach Europy. Dla porównania – w 2006 roku w Szwecji na ALMP przeznaczono 1,1% PKB, w Holandii 0,73%, a w Polsce jedynie 0,36% PKB. Z jednej strony wynika to z ogólnie mniejszych wydatków na politykę rynku pracy, a z drugiej oznacza, że polski model rynku pracy nadal opiera się na działaniach pasywnych. Powoli jednak dominacja tych narzędzi słabnie. W 2006 roku na zasiłki i świadczenia Fundusz Pracy przeznaczył 2 805,30 mln PLN, czyli 51% wszystkich wydatków. W 2008 roku już tylko 1 911 mln PLN, czyli 33,2% ogółu środków.



Spadek nakładów na narzędzia pasywne przekłada się wzrost środków przeznaczanych na ALMP. W 2006 roku stanowiły one 37,6% ogółu wydatków Funduszu Pracy, a w 2008 roku – już 55,3% (tj. 3 177,4 PLN). Ponad jedną trzecią tej kwoty – 1 082,40 PLN - przeznaczono na działania wspierające podejmowanie działalności gospodarczej oraz wyposażenie stanowisk pracy.



Wspieranie działalności gospodarczej jest najdroższym, ale również najbardziej efektywnym sposobem aktywizacji osób bezrobotnych. Efektywność netto tego narzędzia wynosi 34. Oznacza to, że prawdopodobieństwo znalezienia pracy przez osobę bezrobotną objętą tym programem aktywizacji jest o 34 punkty procentowe większe niż w przypadku „identycznego” bezrobotnego, który z programu nie skorzystał. Pozostałe formy aktywizacji bezrobotnych nie charakteryzowały się tak wysoką efektywnością, a najniższa (-4) dotyczyła robót publicznych.



Mimo iż ALMP są bardziej skuteczne niż narzędzia pasywne, praktyka pokazuje, że nie są one środkiem rozwiązującym problemy rynku pracy na trwałe. Nawet jeśli niektóre programy okazują się skuteczne w skali mikro i zwiększają szanse uczestników na zatrudnienie, nie oznacza to, że przynoszą taki sam pozytywny efekt w skali makro. Zdaniem niektórych ekspertów, celem programów aktywizacyjnych nie jest redukcja bezrobocia, lecz łagodzenie zaniepokojenia społeczeństwa tym zjawiskiem. Opinie te potwierdzają błędy popełniane przy adresowaniu ALMP. Ich odbiorcami są najczęściej osoby, które pracę znalazłyby również bez pomocy urzędu pracy. Wsparcie nadal nie dociera natomiast do osób „wykluczonych” z rynku pracy z powodu wieku, niepełnosprawności czy długotrwałego bezrobocia.