Artykuły

Geneza i charakterystyka dialogu społecznego w Polsce

10.04.2008 Autor: Krzysztof Belczyk
Dialog społeczny jest istotnym elementem kształtującym sytuację na rynku pracy a jednocześnie stwarza szanse na poprawne budowanie relacji między pracownikami a pracodawcami. W dialogu społecznym w Polsce biorą udział 3 największe związki zawodowe, 4 organizacje pracodawców oraz strona rządowa. To oni decydują o budżecie państwa, wysokości wynagrodzeń czy też świadczeniach społecznych. Artykuł ma na celu przedstawienie genezy i procesu kształtowania się tej instytucji w życiu publicznym. Opisane zostały mechanizmy funkcjonowania dialogu społecznego na szczeblu centralnym i regionalnym, zarówno te formalne jak i nieformalne. Ponadto w niniejszej publikacji można znaleźć informacje o najważniejszych instytucjach dialogu społecznego takich jak Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego. Artykuł stanowi także próbę oceny czternastoletniego okresu funkcjonowania dialogu społecznego w Polsce.
Rynek pracy jest sferą relacji między pracodawcami i pracownikami. Zarówno jedna jak i druga strona w celu wzmocnienia i konsolidacji swoich interesów zrzesza się i tworzy większe grupy. Po jednej stronie mamy związki zawodowe reprezentujące pracowników, po drugiej zaś organizacje pracodawców. Aby równoważyć dominującą postawę jednej ze stron oraz ograniczać natężenie konfliktów społecznych, potrzebny jest przede wszystkim dialog między tymi antagonistycznie nastawionymi grupami. Wypracowanie odpowiedniej płaszczyzny negocjacji i dochodzenia do kompromisu między pracownikami a pracodawcami jest procesem bardzo powolnym i gradacyjnym.

W dzisiejszych czasach niemal w każdym społeczeństwie demokratycznym istnieje instytucja dialogu społecznego, rozumiana jako forma konsultacji i negocjacji partnerów społecznych zagwarantowana w konstytucji. Artykuł 20 polskiej ustawy zasadniczej z 1997 roku stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc dialog społeczny jest jednym z filarów ustrojowych państwa polskiego. Jednak droga do instytucjonalizacji tej formy negocjacji i relacji między pracodawcami a pracownikami była w przypadku Polski dość długa i szła w parze z transformacją ustrojowo-gospodarczą.

Dialog społeczny - definicja i jego formy


Zgodnie z definicją, którą posługuje się Międzynarodowa Organizacja Pracy, dialog społeczny to wszystkie formy negocjacji, konsultacji bądź po prostu wymiany informacji między reprezentantami rządu, pracodawców i pracobiorców, dotyczące zagadnień z obszaru polityki gospodarczej i społecznej.



Jeśli w dialogu oprócz pracodawców i pracowników bierze udział także strona rządowa to jest to dialog trójstronny. Gdy reprezentanci państwa nie są zaangażowani w negocjacje mówimy o dialogu dwustronnym. Rokowania mogą być prowadzone na poziomie krajowym, regionalnym oraz w konkretnym zakładzie pracy. Ze względu na formę wyróżnia się:

  • negocjacje (rokowania) - to najmocniejsza forma dialogu, a jej celem jest osiągnięcie spokoju społecznego. Przeważnie uczestniczą w nich partnerzy społeczni, czyli reprezentanci związków zawodowych oraz pracodawcy. Na szczeblu krajowym w tej formie dialogu uczestniczy również strona rządowa. To co najistotniejsze w negocjacjach to efekt w postaci umowy wiążącej wszystkie strony uczestniczące w rokowaniach;
  • konsultacje - w tej formie uczestniczą ci sami uczestnicy co w negocjacjach. Niekoniecznie muszą prowadzić do osiągnięcia porozumienia, a efekt konsultacji nie jest wiążący. Niemniej jednak istnieje niepisana reguła, ze wyniki konsultacji są uznawane i respektowane przez wszystkie strony dialogu;
  • opiniowanie - ma na celu zapoznanie się ze stanowiskiem związków zawodowych i organizacji pracodawców na temat prowadzonej obecnie polityki na szczeblu krajowym bądź regionalnym. Z inicjatywą występują przedstawiciele strony rządowej, którzy mogą, choć nie są zobligowani, uwzględniać opinię partnerów społecznych;
  • informowanie - przebiega na linii: administracja państwowa - partnerzy społeczni. Informacje są przekazywane z własnej inicjatywy bądź na wniosek zainteresowanych stron.


Geneza dialogu społecznego w Polsce


Korzeni dialogu społecznego w Polsce można doszukiwać się w porozumieniach sierpniowych 1980 roku. Negocjacje przebiegały wówczas pomiędzy przedstawicielami pracowników strajkujących zakładów a jedynym ówczesnym pracodawcą - państwem. Po 1989 roku proces szybkich przekształceń gospodarczych i ustrojowych wywoływał liczne niepokoje społeczne. Na linii konfliktu stanęły z jednej strony związki zawodowe reprezentujące pracowników obawiających się o utratę miejsc pracy, z drugiej zaś państwo jako ówczesny największy pracodawca. Klasa prywatnych przedsiębiorców w tym okresie była jeszcze stosunkowo nieliczna i zbyt słaba, by stać się faktyczną stroną dialogu. Fundamentalne znaczenia dla sformalizowania relacji pracowników i pracodawców miało uchwalenie w maju 1991 roku trzech ustaw:

  • o związkach zawodowych,
  • o organizacjach pracodawców,
  • o rozwiązywaniu sporów zbiorowych.

Dzięki wyżej wymienionym aktom prawnym sprecyzowane zostały najważniejsze uprawnienia, cele i formy działania organizacji reprezentujących zarówno pracowników, jak również pracodawców. W opinii ekspertów ważną ideą, przyświecającą tym ustawom było takie ułożenie stosunków pracy, w których rząd przestawałby być ich stroną, przesuwając odpowiedzialność na zarządy przedsiębiorstw (Gardawski, 2005). Ponadto ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych z 1991 roku określiła legalne metody, które mogą stosować partnerzy społeczni w celu uzyskania satysfakcjonujących ich porozumień. Są to: rokowania, mediacja i arbitraż oraz w ostateczności strajk.

O pełnym procesie instytucjonalizacji dialogu społecznego w Polsce, można mówić dopiero od 1992 roku. Wtedy to, na fali wielkich protestów społecznych przeciwko skutkom reform gospodarczych, ówczesny minister pracy Jacek Kuroń zaproponował przyjęcie tzw. paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcenia. Dokument został zaproponowany 15 największym ogólnokrajowym związkom zawodowym. Związki zawodowe, które przystąpiły do dialogu nie utworzyły jednakże wspólnej reprezentacji. Negocjacje prowadzone były oddzielnie przez każde z ugrupowań. Ostatecznie 22 lutego 1993 roku, po blisko 5 miesiącach osiągnięto porozumienie. Ze strony związkowej Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcenia został podpisany przez:

  • Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność";
  • Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych;
  • Branżowe związki zawodowe (Federacja Związków Zawodowych Pracowników PKP, Federacja Związków Zawodowych Energetyków, Porozumienie Związków Zawodowych Dozoru Górniczego „Kadra", Związek Zawodowy Inżynierów i Techników, Związek Zawodowy Maszynistów Kolejowych w Polsce, Związek Zawodowy Pracowników Komunikacji Miejskiej, Związek Zawodowy Przemysłu Elektromaszynowego).

Stronami porozumienia, była także Konfederacja Pracodawców Polskich (jedyna ówczesna organizacja reprezentująca pracodawców) oraz minister pracy i polityki społecznej, jako przedstawiciel rządu polskiego. Do najważniejszych postanowień Paktu należy zaliczyć między innymi:

  • uzyskanie przez pracowników możliwości podejmowania decyzji o wyborze drogi przekształceń własnościowych swojego przedsiębiorstwa;
  • zagwarantowanie pracownikom prywatyzowanych przedsiębiorstw udziału w ich zarządzaniu;
  • stworzenie zakładowych funduszy socjalnych;
  • restrukturyzację banków państwowych oraz przedsiębiorstw państwowych;
  • powołanie Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które miały być wypłacane w razie upadłości i niewypłacalności pracodawcy;
  • utworzenie Trójstronnej Komisji - kolegialnego ciała, monitorującego procesy gospodarcze i przekształcenia w Polsce.


Powstanie Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych


Jeden z punktów podpisanego Paktu dotyczył powołania instytucji, której zadanie miało polegać na analizie i opiniowaniu przekształceń gospodarczych w Polsce. W razie wystąpienia sytuacji spornych i konfliktów społecznych nowopowstała instytucja miała być miejscem rozmów i negocjacji. Konsekwencją wcześniejszych postanowień było powołanie do życia Uchwałą Rady Ministrów nr 7/94 z 15 lutego 1994 roku Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Komisja miała stanowić forum dialogu społecznego dla godzenia interesów pracowników i pracodawców w imię dobra publicznego. Członkami powołanego w ten sposób ciała kolegialnego zostali sygnatariusze Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcenia z 1993 roku, czyli największe centrale związkowe, organizacje pracodawców oraz strona rządowa.

Uchwała powołująca do życia Komisję Trójstronną była jedynie tymczasowym aktem prawnym, który miał funkcjonować do czasu opracowania i przyjęcia właściwej ustawy. W latach 1993-2001 Komisja odbyła 76 posiedzeń. Największą intensywnością prac charakteryzowały się pierwsze 3 lata. Przy stole negocjacyjnym udało się w tamtym okresie uzgodnić między innymi:

  • maksymalny roczny wskaźnik przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w podmiotach gospodarczych oraz orientacyjny wskaźnik przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poszczególnych kwartałach na lata 1994-1997;
  • wzrost przeciętnych płac pracowników sfery budżetowej w 1995 roku oraz prognozę wzrostu w tej sferze w latach 1996-1997;
  • projekty ustaw budżetowych na lata 1996 i 1997;
  • program reformy ubezpieczeń społecznych oraz jego późniejszych modyfikacji.

Prace Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych nierzadko okupione były długimi sporami i obstrukcją ze strony organizacji związkowych. Praktycznie od 1999 do 2001 roku na forum Komisji nie doszło już do żadnego porozumienia stron. Kompromis odrzucały na przemian NSZZ „Solidarność" oraz OPZZ. Złe funkcjonowanie sfery rozmów partnerów społecznych zdeterminowało stronę rządową do prac nad udoskonaleniem a także wdrożeniem nowego sposobu rozwiązania problemów społecznych. Już w 1999 roku podjęto decyzję o utworzeniu zespołu roboczego, który miał przygotować projekt ustawy wzmacniającej pozycję Komisji Trójstronnej. W skład zespołu weszli przedstawiciele: NSZZ Solidarność, OPZZ, największych branżowych związków zawodowych, Konfederacji Pracodawców Polskich, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz eksperci i doradcy dla każdej ze stron.

Prace nad ustawą trwały blisko dwa lata. W dniu 6 lipca 2001 roku Sejm uchwalił ustawę o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Od tego momentu możemy mówić o drugim etapie formowania się i funkcjonowania instytucji dialogu społecznego w Polsce. Przyjęcie właściwej ustawy pozwoliło uprawomocnić oraz ujednolicić organizację i formę rozwiązywania sporów między związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i rządem.

Uściśleniu uległy przepisy dotyczące reprezentantów uczestniczących w pracach Komisji Trójstronnej. W myśl ustawy stronę pracowników reprezentują organizacje związkowe zrzeszające powyżej 300 000 członków. Na chwilę obecną taki status posiadają jedynie NSZZ Solidarność, OPZZ oraz Forum Związków Zawodowych. W przypadku stowarzyszeń pracodawców, za reprezentatywne uznano takie, które mają zasięg ogólnokrajowy oraz zatrudniają łącznie więcej niż 300 000 pracowników. Z mocy ustawy takie kryteria spełniają Konfederacja Pracodawców Polskich, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan" oraz Związek Rzemiosła Polskiego. Do tego grona w 2002 roku przyjęto także Bussiness Centre Club.

Reprezentacja rządowa w zależności od problematyki rozmów zajmuje stanowisko strony w sporze ze związkiem zawodowym bądź pełni rolę mediatora między pracownikami a pracodawcami. Stronę rządową w Komisji Trójstronnej reprezentują przedstawiciele Rady Ministrów wskazani przez premiera. Poza tym w obradach z głosem doradczym mogą brać udział także zaproszeni reprezentanci administracji rządowej, samorządowej, organizacji społecznych i zawodowych.

Dialog społeczny na szczeblu regionalnym


Prowadzenie dialogu społecznego może odbywać się nie tylko na szczeblu centralnym i ogólnokrajowym. Istotą wprowadzenia ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych w 2001 było między innymi przeniesienie forum negocjacji na poziom regionalny. Taką rolę mają pełnić Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego, które w 2002 zostały powołane do życia we wszystkich 16 województwach. Zgodnie z ustawą za tworzenie Komisji na szczeblu regionalnym odpowiedzialny jest wojewoda, ale o jej powołanie mogą wnioskować organizacje pracodawców i związków zawodowych. Obrady i uchwały WKDS, w odróżnieniu od Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych, nie mają mocy wiążącej, a jedynie charakter konsultacyjny i opiniotwórczy.

Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego powstały głównie po to, aby odciążyć ogólnokrajową Komisję Trójstronną od szeregu kwestii, które mogą być rozpatrywane na szczeblu regionalnym bądź lokalnym. W skład komisji wojewódzkich, w odróżnieniu od centralnej Komisji Trójstronnej wchodzą nie 3 a 4 strony uczestniczące w posiedzeniach. Oprócz organizacji pracowników, pracodawców i przedstawiciela rządu (wojewoda) w pracach bierze także udział marszałek województwa jako reprezentant samorządu.

Dialog społeczny w WKDS odbywa się z różną częstotliwością i efektywnością w zależności od regionu. Lista spraw, którymi się zajmują, jest bardzo długa począwszy od sytuacji społeczno-gospodarczej, poprzez rynek pracy, prywatyzację i restrukturyzację przedsiębiorstw, po ochronę zdrowia, szkolnictwo czy wykorzystanie funduszy z Unii Europejskiej.

W stronę umowy społecznej


Rola i siła oddziaływania Komisji Trójstronnej, a w konsekwencji całej instytucji dialogu społecznego w Polsce z roku na rok słabnie. W Europie pakty i umowy społeczne traktujące o najważniejszych sprawach dla obywateli są powszechną praktyką już od blisko 20 lat. Umowa społeczna to dokument negocjowany przez partnerów społecznych oraz rząd, zawiera on kompromisowe rozwiązania z punktu widzenia gospodarczego i społecznego. Jednocześnie jest ona odpowiedzią na wyzwania związane z rozwojem kraju, a także ma na celu pogodzenie interesów różnych grup społecznych.

Polska stojąca w obliczu ścisłej integracji ze strukturami Unii Europejskiej oraz wyzwań globalnej gospodarki również potrzebuje swoistego „stabilizatora" w postaci umowy społecznej. Stad też w marcu 2006 roku, na posiedzeniu Komisji Trójstronnej zdecydowano o podjęciu działań zmierzających do zawarcia paktu pt. „Gospodarka - Praca - Rodzina - Dialog", który miałby obejmować obszary związane z:

  • tworzeniem nowych miejsc pracy, polityką zatrudnienia oraz instytucjami rynku pracy,
  • warunkami rozwoju gospodarczego i przedsiębiorczości,
  • zabezpieczeniem społecznym,
  • polityką rodzinną,
  • ochroną zdrowia,
  • dialogiem, partnerstwem społecznym i społeczeństwem obywatelskim.

Negocjacje w sprawie Umowy społecznej rozpoczęły się w kwietniu 2007 roku. Nadrzędnym celem porozumienia miał być, jak to określono wzrost ogółu zamożności całego społeczeństwa oraz zmniejszenie sfery ubóstwa i wykluczenia społecznego poprzez szybki i długotrwały wzrost gospodarczy. Prace nad projektem „Gospodarka - Praca - Rodzina - Dialog" trwały do września 2007 roku, kiedy to strona organizacji pracodawców zawiesiła rozmowy. Jako powód podano napiętą i niestabilną sytuację polityczną w kraju, która uniemożliwia rozwiązywanie spornych kwestii w duchu dialogu. Decyzję o zawieszeniu debaty podjęły także Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych oraz Forum Związków Zawodowych.

Dialog czy monolog?


Po 14 latach od powołania, a po 7 od momentu uprawomocnienia Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, dotychczasowa działalność instytucji dialogu społecznego w Polsce wydaje się być słabo wykorzystana i nieadekwatna do istniejących potrzeb. Pomimo tego poziom akceptacji prac i funkcjonowania Komisji Trójstronnej w społeczeństwie polskim pozostaje na wysokim poziomie. Z badań Centrum Badania Opinii Społecznej za 2004 rok wynika, iż 71% Polaków akceptuje model trójstronnych negocjacji na szczeblu centralnym, w wyniku których zapadałyby ważne decyzje gospodarcze.



Jeśli weźmiemy pod uwagę kompetencje najważniejszej instytucji dialogu społecznego to większość badanych przez CBOS Polaków uważa, że Komisja Trójstronna powinna zachować swój konsultacyjny charakter. Jedynie w sprawach kodeksu pracy, stosunków pracy oraz zarobków pracowników sfery budżetowej większa część ankietowanych sugerowała, aby Komisja miała w tej kwestii kompetencje decyzyjne.

Negatywnym zjawiskiem, które miało wpływ na proces instytucjonalizacji dialogu społecznego w Polsce, było jego upolitycznienie. Największe centrale związkowe, takie jak NSZZ „Solidarność" i OPZZ angażowały się politycznie i naprzemiennie były członkami rządzących bądź opozycyjnych bloków politycznych. Jak zaznacza Juliusz Gardawski „związek uczestniczący we władzy mógł realizować swoje cele lub cele całego środowiska pracowniczego, pomijając żmudne negocjacje w Trójstronnej Komisji" (Gardawski 2006). Zamiast efektywnie negocjować o najważniejszych sprawach gospodarczych i społecznych związki zawodowe nierzadko bojkotowały formę dialogu społecznego z rządem i organizacjami pracodawców. Uprawomocnienie Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych, poprzez ustawę z lipca 2001 roku, miało za zadanie wzmocnić rolę i formę negocjacji partnerów społecznych. Organizacjom zrzeszającym pracodawców, a także związkom zawodowym, z wielkim trudem przychodziło jednak ustalenie wspólnego stanowiska. Dialog społeczny przerodził się w monolog każdego z partnerów z osobna. Przedstawiali swój punkt widzenia zgodnie z interesami swojej organizacji nie dopuszczając opinii i krytyki innych uczestników rozmów. Ponadto cała idea dialogu społecznego została zachwiana w momencie gdy organizacje pracownicze, pomimo uczestnictwa w obradach Komisji, zaczęły forsować swoje stanowisko poza stołem negocjacyjnym.

Jeśli chodzi o dialog społeczny w regionach, to dotychczasowe doświadczenia w funkcjonowaniu Wojewódzkich Komisji Dialogu Społecznego nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu potrzeb prowadzenia negocjacji i rozwiązywania problemów społecznych. Przede wszystkim chodzi o faktyczne przeniesienie kompetencji decyzyjnych na forum WKDS. Rozmowy między związkami zawodowymi a pracodawcami przy udziale władz administracji rządowej i samorządowej, mogłyby być bardziej efektywne i świadczyć o większej decentralizacji kraju, gdyby w ramach Wojewódzkich Komisji Dialogu Społecznego można było zawierać porozumienia społeczno-gospodarcze. Istotnym problemem w funkcjonowaniu tych Komisji jest również nierównowaga sił stron uczestniczących w dialogu. Dominująca postawa wojewodów może sprawiać wrażenie, że forum, na którym mają być prowadzone rokowania, jest jedynie narzędziem informowania i legitymizowania poczynań administracji rządowej w terenie.

Bibliografia
D. Zalewski (red.), Dialog społeczny na poziomie regionalnym. Ocena szans rozwoju, Instytut Pracy i Polityki społecznej, Warszawa 2003.
M. Fałkowski, T.G. Grosse, O. Napiontek, Dialog społeczny i obywatelski w Polsce 2002-2005, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006.
J. Gardawski, Dialog społeczny - od praw cechowych do dyrektyw unijnych, Dialog, Warszawa 2006.
J. Gardawski, Powstanie i przekształcenia Komisji Trójstronnej na poziomie centralnym, Polskie Centrum Monitorowania Stosunków Przemysłowych, Warszawa 2005.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku.
CBOS, Opinie o dialogu społecznym i wprowadzeniu rad pracowniczych, listopad 2004.
www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/areas/social.htm
www.mpips.gov.pl
www.umowaspołeczna.gov.pl
Krzysztof Belczyk