Szara strefa jest zjawiskiem społeczno-gospodarczym występującym praktycznie w każdym kraju. Wiele rządów próbuje walczyć z nierejestrowaną działalnością gospodarczą, jednakże złożona natura problemu nie czyni tego zadania łatwym. Najnowszy raport „Szara strefa w Europie w 2011 roku”, opracowany przez dr Friedricha Schneidera przy współpracy firmy konsultingowej zarządzania strategicznego A.T. Kearney, analizuje rozmiar i strukturę szarej strefy w krajach europejskich, biorąc pod uwagę jej dualne skutki dla ekonomii. Wskazuje jednocześnie środki mogące pomóc w redukcji pracy nierejestrowanej. Szczegółowemu badaniu zostało poddane sześć europejskich państw: Hiszpania, Polska, Niemcy, Włochy, Rumunia oraz Turcja. Szarą strefę podzielono na 12 sektorów ekonomicznych, w których zjawisko to występuje najczęściej. Autorzy raportu zwrócili również uwagę na znaczenie transakcji elektronicznych w walce z szarą strefą, proponując równocześnie rozwiązania związane z wyparciem gotówki z obiegu. Niniejszy artykuł stanowi podsumowanie wyżej wymienionej publikacji.
Rozmiar szarej strefy
Szara strefa rozumiana jako praca nierejestrowana nie obejmuje działalności przestępczej. Można ją podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowi praca nierejestrowana, która odnosi się do zarobków pracowników oraz firm, które nie zostały zadeklarowane władzom publicznym. Jej głównym celem jest unikanie płacenia podatków lub prowadzenia stosownej dokumentacji. Stanowi ona ok. ⅔ wielkości szarej strefy i jest popularna w budownictwie, rolnictwie oraz w usługach obejmujących prace domowe, takie jak sprzątanie, opieka nad dziećmi lub osobami starszymi czy udzielanie korepetycji. Z ostatnich badań dr Schneidera wynika, że w krajach wysoko rozwiniętych, takich jak chociażby Niemcy, 30-35% obywateli podejmuje drugą, a czasami nawet trzecia pracę, z której dochodu nie deklaruje w zeznaniu podatkowym.
Drugą grupę, obejmującą ok. ⅓ szarej strefy, stanowi praca, która została zarejestrowana poniżej rzeczywistych dochodów. Dotyczy ona przedsiębiorstw opartych na przepływie pieniężnym, których właściciele nie zgłaszają części swoich dochodów. Występuje ona zwłaszcza w małych sklepach, barach, restauracjach czy w przewozie osób taksówkami.
Według szacunków szara strefa w krajach europejskich osiągnęła niebagatelne 2,2 bln EUR w 2011 roku. Jej udział waha się od 8% PKB w Szwajcarii i Austrii do ponad 30% PKB w krajach Europy Wschodniej, takich jak Bułgaria, Litwa, Chorwacja oraz Rumunia. W Polsce szara strefa szacowana jest na poziomie 25% PKB, natomiast średnia dla 27 krajów Unii Europejskiej wynosi prawie 20%.
Wykres 1. przedstawia dokładne zestawienie rozmiarów szarej strefy w państwach europejskich wyrażonych jako procent PKB. Dla zobrazowania różnic między regionami państwa zostały podzielone na trzy grupy: Europę Wschodnią, Zachodnią i Południową.
Podwójna natura szarej strefy
Występowanie pracy nierejestrowanej ma duży wpływ na gospodarkę każdego kraju. Jest to jednak wpływ o naturze dualnej. Z jednej strony szara strefa pozbawia państwo zysków z podatków i składek na ubezpieczenia, jednocześnie uniemożliwiając wprowadzenie bezpiecznych reguł przy wykonywaniu pracy nierejestrowanej. Umacnia także negatywne zachowania w społeczeństwie, włączając w to nieuczciwą konkurencję występującą wtedy, gdy usługi z szarej strefy są znacznie tańsze od tych z gospodarki oficjalnej. Promuje także występowanie tzw. efektu gapowicza, kiedy to część ludności korzysta z dóbr publicznych bez ponoszenia za nie opłat.
Z drugiej jednak strony, około ⅔ pieniędzy generowanych przez szarą strefę ostatecznie trafia do gospodarki oficjalnej. Zwiększa to wzrost gospodarczy oraz dochody z tytułu podatku VAT, co przynajmniej w części rekompensuje straty poniesione przez państwo. Poza tym wiele usług wykonywanych w szarej strefie prawdopodobnie by zniknęło, gdyby musiały być wykonywane w ramach gospodarki oficjalnej.
Od czego zależy rozmiar szarej strefy?
Można wyróżnić cztery główne czynniki wpływające na rozmiar oraz zakres występowania szarej strefy w danym regionie.
Najmocniejszy bodziec stanowią
oszczędności. Podejmując pracę nierejestrowaną, unika się nie tylko płacenia podatków czy różnego rodzaju składek, ale także przestrzegania prawa pracy, łącznie z wypełnianiem dokumentów oraz uzyskiwaniem pozwoleń. Można zauważyć wyraźną zależność między wysokością stopy podatkowej danego kraju a rozmiarami szarej strefy. Zwiększenie dochodu rozporządzalnego poprzez unikanie opodatkowania stanowi główny czynnik zachęcający ludzi do pracy w szarej strefie, zwłaszcza podczas spadku koniunktury.
Kolejny czynnik stanowi
tzw. brak wyrzutów sumienia. Uznawanie szarej strefy za naturalny składnik rynku pracy ma miejsce zwłaszcza w krajach, w których jakość instytucji państwowych oceniana jest dość nisko. Zjawisko to występuje również w niektórych krajach Europy Wschodniej, gdzie władza obdarzana jest niewielkim zaufaniem. Korzyści z pracy w szarej strefie są natychmiastowe, podczas gdy korzyści z płacenia podatków są zazwyczaj pośrednie, zbiorowe i odroczone w czasie.
Również
łatwy dostęp do szarej strefy wywiera znaczący wpływ na jej rozmiar. Płatności gotówkowe są bardzo trudne do prześledzenia, co ułatwia nierejestrowanie wykonanej pracy.
Niskie ryzyko wykrycia stanowi ostatni główny czynnik wpływający na rozmiar szarej strefy. Im mniejsze szanse na bycie złapanym i niższe grożące kary, tym więcej ludzi ucieka w gospodarkę nieformalną.
W których sektorach szara strefa jest największa?
Szczegółowe badanie sześciu europejskich państw (Hiszpanii, Polski, Niemiec, Włoch, Rumunii oraz Turcji) pokazało, że istnieją sektory gospodarcze, w których szara strefa jest znacznie popularniejsza niż w innych.
We wszystkich sześciu krajach sektory związane z górnictwem, energią elektryczną oraz usługami finansowymi notowały najniższy udział szarej strefy. Wynika to z wysokiej regulacji i nadzoru administracji państwowej lub opierania działalności na regularnych kontraktach z klientami. Dla kontrastu – ponad ⅓ prac w budownictwie odbywa się w ramach szarej strefy. Również wysoki odsetek pracy nierejestrowanej notują: handel hurtowy i detaliczny (21%), zakwaterowanie i usługi gastronomiczne (20%) oraz transport i komunikacja (15%). Tak częste występowanie szarej strefy w podanych sektorach wynika m.in. z wysokiego udziału nierejestrowanych dochodów. Ma to miejsce zwłaszcza w sektorze budowlanym, gdzie mamy do czynienia z dużą liczbą podwykonawców. Kolejnym czynnikiem są liczne transakcje gotówkowe na niewielką kwotę, na przykład opłata za przejazd taksówką, wykupienie jednej nocy w hotelu czy zakup posiłku w barze szybkiej obsługi. Badania wykazały, że w każdym sektorze małe i średnie przedsiębiorstwa wykazują dużą skłonność do transferów gotówkowych w celu unikania podatków.
W poszukiwaniu rozwiązania
Spowolniony wzrost gospodarczy i wysokie bezrobocie powodujące znaczne straty w budżecie państw wywierają dużą presje na rządy europejskie. W rezultacie wiele krajów Europy poszukuje środków, które pozwolą zmniejszyć udział szarej strefy w gospodarce. Według badań z 2011 roku główne działania podejmowane są w celu ograniczenia pracy nierejestrowanej oraz wypracowania odpowiedniego prawodawstwa i systemu kar. Działania rządów można podzielić na dwie kategorie: wzmocnienie pozytywne i negatywne.
Wzmocnienie negatywnep obejmuje wszystkie nowe regulacje oraz kary wprowadzone w celu ograniczenia szarej strefy. Przykładami mogą być wprowadzenie kart identyfikacyjnych dla pracowników budowy, wymóg wykonywania płatności elektronicznych, kontrole, wizytacje i audyty przeprowadzane przez służby publiczne i inspektoraty. Działania te są zazwyczaj niepopularne wśród ludności, a ich efektywność zależy od rzetelnego przeprowadzania oraz egzekucji kar. Warto przywołać tutaj dekret Bersaniego wprowadzony we Włoszech w 2006 roku. Dawał on rządowi możliwość m.in. tymczasowego zamknięcia sklepu, który trzykrotnie w przeciągu pięciu lat przyłapano na niewydawaniu paragonu, czy zamknięcia budowy, na której wykryto nieprawidłowości w kwestii zatrudnienia. W Polsce firmy, u których wykryto niezarejestrowanych pracowników, tracą uprawnienia do otrzymywania dofinansowań państwowych oraz z funduszy europejskich. Co więcej – firmy muszą także zwrócić przyznane im już fundusze. Natomiast w Hiszpanii w 2011 roku podniesiono kary za nieprzestrzeganie prawa związanego z ubezpieczeniem społecznym.
Wzmocnienie pozytywne może przyjąć formę zarówno pośrednią, jak i bezpośrednią, przy czym największy wpływ na ograniczenie szarej strefy mają środki pośrednie. Wśród nich należy wyróżnić uproszczenie procedur dotyczących systemu podatkowego oraz ubezpieczeń społecznych, a niekiedy wręcz obniżenie kosztów ponoszonych przez podatnika. Przykładem może być tutaj reforma w Niemczech wprowadzająca tzw. mini-prace. Upraszczała ona system podatkowy, zachęcając tym samym nisko opłacanych pracowników do pracy w oficjalnej gospodarce. Kolejnym przykładem jest wprowadzenie przez Słowację, Bułgarię i Rumunię jednolitego podatku dochodowego dla osób fizycznych i prawnych oraz obniżenie składek na ubezpieczenia społeczne. Działania te miały zniechęcić ludność do omijania podatków.
Niektóre kraje, aby zachęcić ludzi do pracy w oficjalnej gospodarce, sięgają po bezpośrednie środki. W Belgii wprowadzono kwity kasowe dla pracowników wykonujących usługi z zakresu prac domowych, natomiast w Czechach występuje zredukowana stawka VAT dla napraw wykonywanych w prywatnych domach.
Również ważnym środkiem zwalczania szarej strefy jest efektywna komunikacja na linii rząd – mieszkańcy. Kampania społeczna przeprowadzona w Danii zwracała uwagę opinii publicznej na koszty szarej strefy dla przeciętnego obywatela. W Portugalii akcja „Poproś o rachunek” miała zwiększyć świadomość występowania sprzedaży rejestrowanej poniżej rzeczywistego poziomu. Natomiast we Włoszech podkreślano znaczenie dochodów z podatków dla życia społecznego mieszkańców. Jednakże efekty długoterminowe wymagają ciągłej komunikacji i budowy świadomości obywateli.
Efektywność konkretnych środków podejmowanych przez rządy jest trudna do zmierzenia, ponieważ działania albo zostały przeprowadzone stosunkowo niedawno, albo stanowiły jeden z wielu czynników wpływających na rozmiar szarej strefy.
Znaczenie płatności elektronicznych
Płatności gotówkowe stanową największy bodziec dla szarej strefy. Gotówka nie dość, że jest łatwa w użyciu, to jeszcze bardzo trudna do prześledzenia. Z tego powodu system płatności elektronicznych, który generuje dokumentacje dla każdej transakcji, utrudnia udział w szarej strefie. Zwłaszcza ogranicza nieświadome uczestnictwo w pracy rejestrowanej poniżej rzeczywistych zysków. Nie każdy klient wie, że nie otrzymując paragonu fiskalnego, płacąc np. za napoje w barze, bierze udział w tworzeniu szarej strefy.
Wykres 3. pokazuje silną zależność, jaka występuje pomiędzy powszechnym stosowaniem elektronicznych płatności w danym kraju a wielkością szarej strefy. Państwa, w których często wykonywane są tego typu płatności, takie jak Anglia czy Holandia, mają znacznie mniejszy rozmiar szarej strefy niż kraje, w których elektroniczne płatności nie są zbyt często stosowane, np. Bułgaria i Rumunia. Średnio kraje UE odnotowują 156 transakcji elektronicznych rocznie na 1 mieszkańca przy szarej strefie wynoszącej prawie 20% PKB.
Europa zdaje się dostrzegać znaczenie transakcji elektronicznych w walce z szarą strefą. Jednakże większość z podejmowanych działań ma ograniczony zasięg i zależy od ścisłej kontroli oraz kar finansowych. Najczęściej stosowaną metodą jest wprowadzenie obowiązkowych terminali w tych podsektorach gospodarki, w których szara strefa najczęściej występuje, czyli do taksówek, restauracji oraz gabinetów lekarskich.
Dotychczas ponad dziesięć państw członkowskich Unii Europejskiej zakazało pobierania dodatkowych opłat za wykonywanie płatności kartą podczas wdrażania
Dyrektywy w Sprawie Usług Płatniczych. Celem tego prawa jest utworzenie Jednolitego Obszaru Płatności w Euro (SEPA), a co za tym idzie – ułatwienie dokonywania usług płatniczych w granicach Unii. W 2010 roku Włochy wprowadziły obowiązkowe płatności elektroniczne w ramach transakcji pomiędzy firmami (B2B) powyżej kwoty 5 tys. EUR. W ślad za nimi poszła Bułgaria, wprowadzając w tym samym roku próg 7,5 tys. EUR. Również Francja i Turcja stosują podobne limity transakcji gotówkowych.
Jak przerwać błędne koło?
Jak wynika z badań dr Schneidera, kraje, w których mieszkańcy często wykonują płatności elektroniczne, mają zazwyczaj mniejszy udział szarej strefy w swojej gospodarce. Dlatego w walce z pracą nierejestrowaną nie powinno się ograniczać jedynie do ogólnych inicjatyw. Wywołanie „wyrzutów sumienia” w społeczeństwie, sprzyjanie integracji finansowej, zapewnienie egzekwowalności prawa czy redukcja obciążeń podatkowych są oczywiście niezwykle ważne. Jednakże rządy państw powinny skupić się także na działaniach mających na celu wyparcie gotówki z obiegu. Są one bardziej kompleksowe. Wymagają bowiem zmiany nawyków ludności oraz koordynacji działań pomiędzy różnymi podmiotami, w tym jednostkami administracji publicznej, bankami, handlowcami oraz klientami finalnymi. Dlatego też zmiany powinny być wprowadzane stopniowo, w sposób logiczny i połączony, aby stworzyć infrastrukturę gwarantującą ich wykorzystanie.
Autorzy badania wyszczególnili kilka działań, których podjęcie wspomoże wyparcie gotówki z obiegu, a tym samym przyczyni się do redukcji szarej strefy:
- Zniechęcenie do obiegu gotówkowego. Łatwy dostęp do gotówki, zwłaszcza bezpłatne bankomaty spowalniają przejście do płatności elektronicznych. Gotówka jest uniwersalnym środkiem płatniczym, szybkim, łatwym i przez wielu postrzeganym jako niegenerującym dodatkowych kosztów. Dlatego działania rządów powinny opierać się na zwiększeniu świadomości ludności, a zwłaszcza właścicieli firm, na temat faktycznych kosztów, jakie niesie za sobą gotówka. Powinny także skupić się na wypracowaniu bardziej odpowiednich rozwiązań biorących pod uwagę elektroniczne płatności. Należy pamiętać o kosztach obsługi gotówki, jej zabezpieczeniu, infrastrukturze, ryzyku oszustwa, fałszerstwa czy kradzieży.
- Zwiększenie akceptowalności kart. Akceptacja kart kredytowych i debetowych różni się nie tylko pomiędzy krajami europejskimi, ale również w granicach pojedynczych państw. Działania rządu powinny skupiać się na zapewnieniu klientom możliwości używania bezgotówkowych środków płatniczych, zwłaszcza w sektorach o dużej liczbie niskowartościowych płatności.
- Zachęcanie do korzystania z płatności elektronicznych w punktach sprzedaży. Przeciętny Europejczyk dokonuje ok. tysiąca płatności rocznie, z czego 80% w gotówce. Transakcje niskowartościowe (poniżej 15 EUR) są praktycznie całkowicie dokonywane w formie gotówkowej. Rząd powinien starać się budować system zachęt do stosowania płatności elektronicznych, takich jak obniżona stawka VAT dla płatności kartą i usunięcie dodatkowych opłat przy transakcjach.
- Zwiększenie liczby płatności elektronicznych. W każdej gospodarce państwo jest jednym z największych inicjatorów i adresatów płatności. Z tego powodu może służyć dobrym przykładem, wprowadzając w swoim zakresie płatności elektroniczne. Dotyczy to zarówno wypłacania na konta bankowe świadczeń socjalnych, jak i wynagrodzeń dla przedstawicieli służb publicznych i administracji. Warto też umożliwić obywatelom opłacenie podatków i kar przez Internet.
- Zachęcanie do depozytów gotówkowych. Podstawowe działania w tym zakresie obejmują możliwość dokonywania darmowych depozytów gotówkowych oraz atrakcyjne ich oprocentowanie. Coraz częściej spotykana jest także możliwość składania depozytów w bankomatach lub tzw. wpłatomatach, co znacznie ułatwia ich dokonywanie.
Potrzeba kompleksowych działań
Państwa nie są bezradne w walce ze skutkami szarej strefy. Jednakże odzyskanie utraconych dochodów to walka wymagająca kooperacji między różnymi podmiotami. Oprócz odpowiedniej polityki rządu zachęcającej do pracy w oficjalnej gospodarce również banki odgrywają tutaj znaczącą rolę. Redukcja gotówki w obiegu oraz zachęcenie do korzystania z płatności elektronicznych zarówno zwykłych obywateli, jak i przedsiębiorców oraz jednostki administracji publicznej znacznie utrudni uczestnictwo w szarej strefie. Kompleksowe działania powinny sprawić, że walka z pracą nierejestrowaną stanie się bardziej efektywna.
