Czy wdrożenie modelu flexicurity w Polsce jest racjonalne?

W latach dziewięćdziesiątych XX wieku, gdy większość krajów Europy walczyła z wysokim bezrobociem, Dania rozpoczęła efektywną politykę społeczną, z wysoką stopą aktywności zawodowej i niewielkim odsetkiem bezrobotnych. Imponujące wskaźniki rynku pracy tego kraju od lat budzą powszechne zainteresowanie Komisji Europejskiej i pozostałych państw Unii Europejskiej (UE). Sukces Danii opiera się na koncepcji flexicurity, łączącej elastyczność rynku pracy z zapewnieniem pracownikom bezpieczeństwa zatrudnienia.

Celem tego artykułu jest przybliżenie funkcjonowania duńskiego modelu oraz weryfikacja możliwości jego wprowadzenia w Polsce. Całość analizy osadzona jest natomiast w realiach kryzysu gospodarczego, w którym obecnie funkcjonuje także duński rynek pracy.



Od 1986 roku wskaźnik zatrudnienia w Danii oscylował wokół 75%. Jest to co najmniej 10 punktów procentowych (p.p.) powyżej średniego poziomu w krajach dawnej „Piętnastki” i niemal 20 p.p. więcej niż w Polsce. Na bardzo niskim poziomie pozostawała również stopa bezrobocia, która w 2008 roku osiągnęła rekordowe 3% minimum.

Doskonałe wyniki makroekonomiczne Danii spowodowały, że koncepcja flexicurity znalazła zastosowanie w Europejskiej Strategii Zatrudnienia UE. Odwołanie do flexicurity znaleźć można także w najnowszej strategii Europa 2020. Zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) Komisja Europejska przedstawia poszczególnym państwom członkowskim propozycje wdrażania modelu flexicurity. Wątpliwości budzi jednak wprowadzenie dwóch części składowych modelu (elastyczności rynku pracy i bezpieczeństwa zatrudnienia) w poszczególnych krajach UE przy całkowitym pominięciu specyfiki skandynawskiego społeczeństwa. Jest ona bowiem na tyle istotna, że może zdecydować o efekcie całego przedsięwzięcia na europejskim rynku pracy.

Cechy modelu flexicurity

Do głównych cech duńskiego modelu flexicurity należy zaliczyć kilka elementów, a nie tylko połączenie elastyczności i bezpieczeństwa zatrudnienia (flexibility i security). Po pierwsze, ważną rolę odkrywają negocjacje zbiorowe. Duńskie ustawodawstwo w zakresie prawa pracy nie sankcjonuje bowiem w żaden sposób minimalnych poziomów wynagrodzenia. Stawki na różnych poziomach negocjowane są poprzez partnerów społecznych. Co istotne, odbywa się to w sposób mocno zdecentralizowany, a organy władzy publicznej interweniują w procesy negocjacji jedynie w razie obawy o ich niepowodzenie.

Elastyczność zatrudnienia to jeden z głównych filarów duńskiego modelu rynku pracy. Niewielka ilość regulacji umożliwia pracodawcom stosunkowo łatwe zatrudnianie i zwalnianie pracowników. Na tle innych krajów europejskich Dania cechuje się dużą rotacją pracowników. Z dużej fluktuacji wynika z kolei krótszy średni okres zatrudnienia u jednego pracodawcy, wynoszący średnio 8,3 lat. Nie bez znaczenia jest także elastyczność funkcjonalna, definiowana jako system zmian (rotacji) zadań delegowanych konkretnemu pracownikowi. Umożliwia to doskonalenie różnych kompetencji i maksymalne wykorzystanie potencjału pracowników, przy jednoczesnym unikaniu powtarzalności zadań. System ten jest silnie powiązany z koncepcją nauki przez całe życie.

Drugim filarem flexicurity jest bezpieczeństwo zatrudnienia wraz z hojnymi zasiłkami dla bezrobotnych. Duńskie ustawodawstwo umożliwia stosunkowo łatwe zwalnianie pracowników, ale jednocześnie nie stwarza problemów przy ich zatrudnianiu. Zatem intuicyjnie należałoby oczekiwać, że duńscy pracownicy będą wskazywać na obawy przed utratą pracy nawet w sytuacji szybkiego znalezienia nowego pracodawcy. Paradoksalnie, badania porównawcze w krajach OECD pokazują, że tylko 44% Duńczyków zdecydowanie nie zgadza się ze stwierdzeniem moja praca jest niezagrożona. Średnia dla krajów OECD wynosi 70%.

Istotnym elementem w koncepcji flexicurity jest gwarancja dochodów. Zasiłki dla bezrobotnych są znacznie wyższe niż w innych krajach UE. W niektórych przypadkach sięgają nawet 80% ostatniej pracy, ale są obwarowane wymogiem pracy przez minimum 52 tygodnie przed rejestracją w urzędzie. Ponadto są wypłacane natychmiast, bez tzw. okresu oczekiwania. Bezrobotny uzyskuje prawo do pobierania zasiłku na okres 2 lat, przy czym musi aktywnie poszukiwać pracy, a po upływie pewnego okresu (różnego dla różnych form uprzedniego zatrudnienia) brać udział w programach aktywizacyjnych w pełnym wymiarze czasu. Opisany system zabezpieczenia socjalnego wraz z elastycznym prawem pracy sprawia, że pracodawca może swobodniej podjąć decyzję o zwolnieniu pracownika. Zwolniony pracownik otrzyma bowiem wysoki zasiłek, rekompensujący utratę pensji. Zmniejsza to tzw. odpowiedzialność moralną pracodawcy.

Elementem uzupełniającym elastyczność i bezpieczeństwo zatrudnienia jest aktywna polityka rynku pracy. Jej programy obejmują integrację niepełnosprawnych, szkolenia czy zachęty do zatrudnienia. Poza wspieraniem bezrobotnych w powrocie do zatrudnienia jej celem jest określanie dostępności miejsc pracy oraz rozpoznanie struktury podaży. Przy dużej mobilności zawodowej pracowników analiza sytuacji na rynku pracy pozwala na jak najlepsze dopasowanie kwalifikacji do aktualnie wolnego stanowiska.

Powyższe cechy modelu flexicurity oddziałują pozytywnie nie tylko na podstawowe mierniki rynku pracy w Danii. Zmiany na plus zachodzą również w strukturze bezrobocia. Duża rotacja pracowników oraz relatywna łatwość w ich zwalnianiu i zatrudnianiu powodują, że tzw. bezrobocie frykcyjne, czyli „nieszkodliwe”, tymczasowe pozostawanie bez pracy na przykład z powodu zmiany miejsca zatrudnienia, jest stosunkowo wysokie. Z drugiej strony bezrobocie długoterminowe, generujące wysokie koszty społeczne, jest najniższe w całej Europie. Wykres 2. pokazuje, że udział bezrobotnych powyżej 12 miesięcy w ogólnej liczbie poszukujących pracy nie przekracza w Danii 20%. Co warte podkreślenia, udział długoterminowo bezrobotnych kobiet w ogólnej liczbie bezrobotnych jest o 4 p.p. mniejszy niż udział mężczyzn.



Krótkoterminowy charakter bezrobocia w Danii jest dowodem skutecznego zespolenia wielu elementów flexicurity. Dzięki temu nowo zwolnieni pracownicy pozostają bez zatrudnienia relatywnie krótko, a ich kwalifikacje nie ulegają dewaluacji. Pozostają atrakcyjni dla potencjalnych pracodawców, a liberalne prawo pozwala na łatwe tworzenie dla nich nowych miejsc pracy.

Możliwe błędy przy kopiowaniu flexicurity

Doskonałe wyniki duńskiego rynku pracy na przestrzeni wielu lat skłaniają do prób naśladowania wzorca w poszczególnych krajach i całej UE. Badania statystyczne dowodzą, że kraje o wysokich zasiłkach dla bezrobotnych i niskim stopniu bezpieczeństwa miejsca pracy charakteryzują się wysoką stopą aktywności zawodowej. Warto jednak spojrzeć krytycznie na te wyniki i zadać pytanie, czy każdy kraj, który wprowadzi reguły flexicurity, odniesie sukces w walce z bezrobociem i podniesie aktywność zawodową społeczeństwa.

Wysokie i wypłacane przez długi okres zasiłki dla bezrobotnych, zestawione z elastycznymi regulacjami na rynku pracy sprawiają, że podjęcie zatrudnienia (szczególnie niskopłatnego) ma wysokie koszty alternatywne. Przyjmują one postać transferów socjalnych. Istnieje zatem ryzyko nadużywania przez obywateli hojnego systemu. W konsekwencji może to skończyć się wysoką stopą bezrobocia oraz niskimi stopami zatrudnienia i aktywności zawodowej. Efekt końcowy będzie zatem odwrotny do zamierzonego. Ponadto, skutkiem spadku zatrudnienia oraz powiązanym z nim zmniejszeniem się dochodów podatkowych i wzrostem transferów, może być kryzys finansów publicznych. Pojawia się więc pytanie, na czym polega fenomen flexicurity w Danii i innych krajach skandynawskich?

Punktem wyjścia do analizy zasadności wprowadzenia modelu flexicurity w danym państwie jest zbadanie relacji między postawami obywatelskimi, specyfiką kraju, narzędziami rynku pracy oraz indywidualnymi zachowaniami.

Badanie relacji postaw obywatelskich i specyfiki kraju sprowadza się do zapytania obywateli poszczególnych państw o to, czy potępiają nadużywanie pomocy socjalnej. Ta część analizy prowadzi do następujących wniosków:

• kraje skandynawskie, w szczególności Dania, charakteryzują się największym odsetkiem odpowiedzi pozytywnych (80-88%),
  
• kraje Europy kontynentalnej odznaczają się niższą wartością odsetka (poniżej 65%),
  
• kraje latynoamerykańskie, kraje Europy Środkowo-Wschodniej i część krajów basenu Morza Śródziemnego zajmują odległe pozycje z najmniejszymi odsetkami pozytywnych odpowiedzi.

Jakość postaw obywatelskich jest zatem największa w pierwszej grupie krajów, co ma fundamentalne znaczenie dla skuteczności flexicurity.

Badanie relacji postaw obywatelskich oraz indywidualnych zachowań sprowadza się do skonfrontowania odpowiedzi z poprzedniego punktu z udziałem wydatków na opiekę społeczną w PKB. Wyniki pokazują, że prawdopodobieństwo pozostawania jednostki w zasobach bezrobotnych jest pozytywnie skorelowane z niskim poziomem postaw obywatelskich. Jeśli obywatel jest skłonny nadużywać pomocy socjalnej, a udział wydatków na ten cel w PKB jest wysoki, rośnie prawdopodobieństwo pozostania bezrobotnym.

Badanie relacji postaw obywatelskich i narzędzi rynku pracy (np. zabezpieczenia społeczne, ochrona zatrudnienia) polega na zestawieniu odpowiedzi z pierwszego punktu z udziałem zasiłków dla bezrobotnych w PKB per capita oraz wskaźnikiem OECD dla stałych i tymczasowych umów o pracę. Wyniki wskazują, że wysoki poziom postaw obywatelskich zwiększa prawdopodobieństwo wysokich zasiłków dla bezrobotnych. Zmniejsza natomiast prawdopodobieństwo ochrony zatrudnienia.



Uogólniając powyższe wnioski, projektowanie polityki społecznej opartej o elastyczne regulacje prawne i wysoki poziom transferów socjalnych ma sens wyłącznie w krajach o rozwiniętym społeczeństwie obywatelskim i kapitale społecznym. Wskazane jest także szersze spojrzenie na kwestię zaufania społecznego. Jest ono bowiem negatywnie skorelowane ze zróżnicowaniem dochodów. Korelacja zaufania (mierzonego średnią dla odsetka odpowiedzi ufam systemowi prawnemu z lat 2007-2010) ze zróżnicowaniem dochodów (mierzonym średnią wskaźnika Giniego z lat 2007-2010) w krajach UE dała wynik na poziomie -0,42. Kombinacja największego zaufania i najmniejszego zróżnicowania dochodów obserwowana jest w Danii, co pokazuje wykres 3. Co ciekawe, Słowenia przy niższym poziomie zróżnicowania charakteryzuje się niemal trzykrotnie niższym zaufaniem. Podobnie wygląda sytuacja Czech i Słowacji. Polska ze stosunkowo dużym zróżnicowaniem dochodów na tle innych krajów odznacza się niskim zaufaniem do przepisów prawa. Pojawia się więc pytanie, co w tym przypadku jest przyczyną, a co skutkiem. Niemniej jednak kraje o wysokim zróżnicowaniu dochodów charakteryzują się mniejszym zaufaniem społecznym.

Wątpliwości wynikają przede wszystkim z nieudolnej kopii modelu – ograniczania się wyłącznie do elastyczności zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego – podejmowanej m.in. przez Polskę. Obiekcje wzmacniają ponadto wątpliwe efekty flexicurity dla duńskiego rynku pracy w trakcie kryzysu.

Wykres 4. obrazuje poziom stopy bezrobocia w Danii, krajach dawnej „piętnastki” i w Polsce w latach 2005-2011. Wynika z niego, że okresie 2005-2007 stopa bezrobocia pozostawała bardzo niska w Danii, niemal dwukrotnie wyższa w pozostałych krajach europejskich i wyraźnie wyższa, choć ostro malejąca, w Polsce. Krytycy modelu flexicurity wskazują jednak, że na tak niski poziom bezrobocia w Danii miał wpływ dynamiczny rozwój gospodarczy tego kraju. Pociągnęło to za sobą wysoką stopę kreacji nowych miejsc pracy. Począwszy od czwartego kwartału 2008 roku stopa bezrobocia zaczęła jednak rosnąć zarówno w Danii, jak i innych krajach, w tym w Polsce. Należy jednak pamiętać, że w dalszym ciągu pozostawała jedną z najniższych na Starym Kontynencie.

Podsumowanie

Historia pokazuje, że cele stawiane przed polityką społeczną nie są łatwe do osiągnięcia. Decydenci poszukują więc sprawdzonych sposobów na zwiększenie jej efektywności. Rodzi to pokusę prostego kopiowania mechanizmów sprawdzających się w odmiennych krajach, a szczególnie społeczeństwach.

Można zaryzykować stwierdzenie, że wdrożenie modelu flexicurity w Polsce jest skazane na niepowodzenie z uwagi na znaczące różnice w systemie prawa pracy, obyczajów, kapitału społecznego i stosunku do instytucji publicznych. Z jednej strony wzrost zasiłków dla bezrobotnych rodzi zachęty do ich nadużywania przez potencjalnych beneficjentów. Z drugiej natomiast daleko posunięta deregulacja rynku pracy i większe pole manewru przy zwalnianiu pracowników może być przyczyną konfliktów na linii pracodawca – pracownik – związek zawodowy. Ponadto model flexicurity nie sprawdza się w okresach gospodarczego wyhamowania, głównie z uwagi na spadek liczby nowych miejsc pracy. Wszystko to pozwala domniemywać, że wdrożenie modelu flexicurity w Polsce, mimo jego licznych zalet, okazałoby się nieefektywne.